检察机关提起行政公益诉讼实证研究 （袁远光）
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度。然而在新修订的《行政诉讼法》中却并没有关于检察机关提起行政公益诉讼制度的法律规定，行政公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行政违法行为，但是由于被害人的不确定性，其实处于“不告不理”的尴尬境地。检察机关提起行政公益诉讼的案例日前也极为少见，关于行政公益诉讼的制度构建也大多还局限于地方检察机关的内部尝试，并没有建立完整的制度，也没有成为全国普遍适用的经验。所以，在司法改革背景下，应当积极探索完善检察机关提起行政公益诉讼的制度构建，发挥好检察机关的民事行政检察监督职能。
一、检察机关提起行政公益诉讼的现实必要
在我国，由检察机关提起行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有现实必要性，具体来说，主要体现在以下几方面：
（一）司法改革大背景的现实要求
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”。然而，当下检察机关对于行政机关的行政违法行为的法律监督，主要是通过查办相关的贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件，而行政违法行为构成犯罪的毕竟是少数，更多的是行政乱作为和不作为。检察机关发出的检察建议和督促起诉意见书由于法律刚性不足，个别行政机关不采纳、不回复等原因，大多时候都难以保证监督效果。在这种大背景下，行政公益诉讼这种刚性而强有力的法律监督措施便成为一种有效的方式。
（二）保护环境公益的需要
环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如消费环境方面，关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
（三）保护资源公共利益的需要
中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。
（四）保护公共设施等公共财产利益的需要
有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
二、检察机关提起行政公益诉讼的法理基础
（一）行政公益诉讼的法理基础
任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么提起行政公益诉讼的法理基础又是什么呢？社会公共性权利是公民权利的延伸，公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”
然而不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然中国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的权利，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。
（二）检察机关提起行政公益诉讼的必然性
我国目前的社会主义法治体系还不够完善，如果可以提起行政公益诉讼的主体过多，那么滥诉以及无用之诉就无法避免，并且会造成案件积压、办案时间过长等间题，不利于司法资源的有效利用。而且，一般公民和社会组织中，大多没有专业的法律人才，无法进行完整而有效的起诉，也难以进行公益诉讼的那些繁琐而专业的调査取证工作。进一步说，相对于明显强势的行政机关，一般公民和社会组织根本没有力量可以与之抗衡，更别说在实际生活中还需要依靠行政机关的力量。如若让行政机关来作为诉讼主体，也同样面临着专业能力不足的问题，行政系统内部可能出现的互相推脱或是包庇也将会是一个难题。相比而言，赋予我国检察机关作为行政公益诉讼的原告主体资格才是最佳的选择。
其一，检察机关是《宪法》规定的国家法律监督机关，《检察院组织法》也规定了检察机关具有保护国家和集体利益的职责，而且在最新的司法改革决议中，检察机关作为国家的法律监督机关，将实行省以下人财物的垂直领导，更好地确保了检察机关的独立法律地位，相应的在行政公益诉讼中可以降低地方行政干预司法的可能性。
其二，检察机关作为专门的司法机关，有很多优秀的法律工作者，具有较强的诉讼能力和经验，能够有效的对行政违法行为进行调查和起诉，从而使得行政公益诉讼更能够达到保护社会公共利益的法律目的。结合我国的法治实情，当下提起行政公益诉讼的最佳主体只能是检察机关。而根据西方法治国家的法律实践，行政公益诉讼主要是指社会公共利益的代表机关提出的行政诉讼，因此我国对于行政公益诉讼的法律定则应为：由人民检察院提起的，直接以保护社会公共利益为诉求目的的行政诉讼。
当前，特别是在环境保护、征地拆迁等关系到民众切实利益的问题上，行政机关不依法履行职责，因而导致损害社会公共利益的事情屡见不鲜，这对于检察机关的法律监督工作，不仅是责任，更是挑战。
在２０１５年７月，最高人民检察院提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》）已获得全国人大常委会通过并开始施行，试点的期限为两年。其中规定，如若行政机关没有履行其法定职责或是拒不纠正其行政违法行为，而社会公共利益仍处于受侵害或是有受侵害危险的状态，检察机关就可以提起行政公益诉讼。
依据《方案》，检察机关从生态环境保护领域入手提起行政公益诉讼，在提起诉讼前，可以依职权调査取证，并向有关行政机关发出检察建议，督促其纠正行政违法行为，符合《方案》提出的试点范国和法律程序的案件，检察机关可以以公益诉讼人的法律身份向法院提起行政公益诉讼，试点阶段的案件一律要报最高人民检察院批准后方可进入诉讼程序。
三、检察院提起行政公益诉讼的案例分析
贵州省金沙县环保局因为“怠于处罚”逾期不缴纳排污费的企业，被该县检察院起诉至遵义仁怀市法院。这是全国首例由检察机关提起的环境保护领域行政公益诉讼。虽然在程序和制度上有诸多不足之处，但仍具有极大的借鉴价值和参考价值。
２０１４年１０月２０日，金沙县检察院将该县环保局起诉至遵义仁怀市法院，诉请法院判决该县环保局履行对企业的处罚职责。金沙县检察院认为佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到处罚。而该县环保局未给予其处罚的行为构成“不作为”。集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案。
２０１４年１１月４日，金沙县检察院接到环保局对佳乐公司的行政处罚決定书后，便提出撤诉，仁怀市法院审查后裁定准予撤诉，为期１６天的全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案就此了结。
这起全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼，一开始就受到了全国社会各界的广泛关注，然而在这起案件之前，全国从未有过检察机关为了维护社会公共利益而针对行政机关的行政违法行为提出行政公益诉讼，金沙县检察院为何能够成功的提起这起行政公益诉讼，根源便在于背后的制度构建和程序设置。
四、检察机关提起行政公益诉讼的制度初探
（一）原告资格的审定
以往，很多由公民或是社会组织提出的行政公益诉讼都以失败而告终，或是因为原告主体不适格而被法院不予立案，或是经法院立案后又以原告主体不适格而驳回起诉。而金沙县检察院能够成功起诉的基础便是法院审査后认为金沙县检察院具备诉讼主体资格。之所以金沙县检察院具备诉讼主体资格，其依据就是贵州省最高人民法院于２０１４年４月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》（以下简称《意见》）第１２条和第１３条的规定。《意见》第１２条规定，国家机关为了环境公共利益，可以对具体的行政行为提起环境行政公益诉讼；第１３条规定，人民检察院是公益诉讼的主体。正是由于明确了检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，诉讼才能成功的提起。
（二）案件管辖的选择
在金沙县检察院提起的这起行政公益诉讼中，金沙县检察院采取的方式是区域起诉即是将金沙县环保局诉至有管辖权的仁怀市人民法院。从司法实践来看，选取具有管辖权的平级法院，这对于诉讼案件受理和管辖都十分有利，毕竟同级的检察院和法院的联系较为紧密和方便，也更有利于诉讼的开展。
（三）前置程序的适用
在案件进入到诉讼程序之前，金沙县检察院采取了诉讼前置程序，也就是通过检察建议方式要求行政机关履行职责。同时在诉讼前要求行政机关履行举证责任。金沙县检察院在最开始知晓佳乐公司欠缴排污费用时，对环保局的要求是通过检察建议方式督促其依法履职，从而促使佳乐公司先缴纳了所欠数的排污费用。而在诉前，检察机关也取得了环保局开具的《缴纳排污费通知书》、居民反映的佳乐公司施工扰民等事实证据材料。这种诉前前置程序在一定程度上既有利于节约司法资源，又能使社会公共利益得到有效的保障。
（四）诉讼请求的选定
在一般的行政诉讼中，诉求主要是变更、撤销具体行政行为等几种，而在行政公益诉讼中却不尽相同。金沙县检察院起诉环保局的诉求是要求其依法履行职责即是要求行政机关对其行政违法行为进行纠正，这是行政公益诉讼与一般行政诉讼在诉求方面的最大不同。
五、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建
为了便于检察机关提起行政公益诉讼，应当从立法和司法实践规程上进行明确，即是对检察机关开展行政公益诉讼的具体操作规范和实际诉讼权利等方面进行具体的规定。
（一）健全法制，确保检察机关提起行政公益诉讼于法有据
１．完善实体法。应当将人民检察院作为提起行政公益诉讼的主体写入我国的《人民检察院组织法》与《检察官法》中。只有当法律有了明文规定，检察机关进行相应的诉讼活动才能做到有法可依，这也是检察机关从事行政公益诉讼的法律保障。
２．完善程序法。如若实体法中明确了相应的规定，但却没有对应的程序性规定，就难以保证实体上的公正。而且，有法可依、有据可査，才能让法官办理案件有章可循，才能让司法机关公正而透明的进行案件操作，才能让民众对司法权威予以认可。所以，应当在《行政诉讼法》中明确检察机关提起行政公益诉讼的具体程序，对诉讼的具体形式进行法律规范，确保行政公益诉讼工作的有力开展。在修改法律需要较长时间的情况下，可以考虑出台《行政诉讼法》司法解释来解决提起公益诉讼于法无据的问题。
（二）受案范围和审判管辖的确定
针对目前我国行政诉讼尚不够完善的现实，考虑司法承受能力，建议将一些重要领域的行政不作为纳入行政公益诉讼的受案范围。结合党的十八届四中全会《决定》要求和最高人民检察院的《方案》，当下的行政公益诉讼范围应当从环境保护入手，主要限定在危害生态环境、资源保护、国有资产流失保护等与杜会公共利益切实相关的范围内。由于我国当下的制度现状是行政机关占主导，虽然司法改革决议中提出让检察机关实行省以下人财物直管，但是相对于强势已久的行政机关，检察机关提起行政公益诉讼和法院受理诉讼都可能受到行政机关的影响和制约。所以，为了更加有效地避免行政机关的影响制约，应当由被诉行政机关的上一级检察机关受理审査是否提起诉讼，审査的内容为是否存在行政违法行为使社会公共利益受到侵害或处于受侵害的危险状态的事实。
而案件由同级法院进行审判管辖，也就是说，行政公益诉讼的案件管辖权应当由中级以上法院行使，而受理审査则可由基层以上检察院行使，因为这些关于社会公益的事件大多发生在基层，这也是《行政诉讼法》中便民利民原则的实际要求。基于案情的重大、疑难、复杂，行政公益诉讼的提起应当由州、地、市级以上的人民检察院行使，有利于排除地方干扰。
（三）关于诉讼请求、诉讼风险、撤诉与和解
关于行政公益诉讼的诉讼请求，应分为两种情況：一是行政违法行为对社会公共利益有侵害的危险时，此时检察机关的诉求应为督促行政机关纠正其行政违法行为；二是行政违法行为已经给社会公共利益造成了实际损害，此时的诉求除了纠正行政违法行为外，还应有行政赔偿的法律请求。而关于诉讼风险的承担问题，应当规定让检察机关不承担败诉的风险，即检察机关提起的行政公益诉讼虽经过法院审判后未能成立，也不能判决检察机关承担实体法上的法律责任，更不能要求检察机关承担被告因为诉讼带来的损失。
而关于撤诉与和解应如此规定，首先，如若检察机关要撤回起诉，则必须要受到严格的法律限制。除了因证据不足允许撤诉外，凡是证据确凿，事实清楚，被告方有明显的侵害社会公共利益的行政违法行为的案件一般情況下不允许撤诉。其次，行政公益诉讼中应当严格限制和解，即是通常情况下应当以裁判的方式结案。如若双方具备和解的条件，则必须在符合行政法律法规的相关规定下进行，且不得有损社会公共利益。譬如，国家法律规定对某一种违法行为的处罚是其违法金额的一至五倍，则需要被告先交出法定范围内的罚款，之后才允许双方自行和解。
（四）关于前置程序
关于前置程序，即是当公民或是社会组织认为行政机关的行政违法行为侵害了社会公共利益，既可以举报和控告等方式向检察机关申请提起行政公益诉讼，检察机关经过严格审査后确定行政违法行为确实侵害了社会公共利益或是有侵害危险，在起诉前应当先向有关的行政机关发出检察建议书，以书面形式告知行政机关其行政违法行为的具体内容和法律后果，督促其立即纠正，当然，检察建议不能无限期的等待，应当设置一个合适的期限，以防止行政机关的故意拖延，根据最高人民检察院的《方案》规定，行政机关应当在一个月内依法办理，并书面回复办理情况。
如若行政机关根据检察建议纠正了自身的行政违法行为，履行了行政职责，检察机关就不用启动诉讼程序。如若无正当理由拒不答复或是不予纠正，检察机关即可提起行政公益诉讼。而且检察机关的检力资源配置本就捉襟见肘，诉讼前置程序便是一个解决案多人少难题的有效方式，而且这种方式与审判机关的审判方式相比较，法律效果无疑是更快更明显。
解决人力资源配置问题也应当同时提高检察官的素质。对内应当积极组织检察干警定期开展公益诉讼专题培训，努力培养出一批精通公益诉讼案件的复合型人才；对外应当积极招聘环保法学、行政法学类的专业人才。同时，根据工作需要，可以聘请专家学者和专业技术人员组成临时专家委员会，以期帮助检察机关解决在行政公益诉讼案件中的专业技术性难题。
（五）行政公益诉讼的费用，设置专项管理资金
在西方国家的立法实践中，行政公益诉讼原告方免缴纳诉讼费已成通例，其法律目的是为了鼓励民众维护社会公共利益，防止其因为诉讼费用方面的顾虑而放弃诉诸法院。而且，由于行政公益诉讼涉及较多的专业领域如财务审计、专家论证、鉴定评估等，这些费用往往是一般的社会组织和个人难以承受的。所以，笔者建议，提起行政公益诉讼，不仅不能收取如案件受理费等诉讼费用，甚至还可以考虑将调査取证费、评估鉴定费等费用纳入法律的援助范围，以保证原告方不会因为费用、时间等因素放弃维护社会公共利益。另外，可建立“行政诉讼专项管理资金”以此来保障检察机关能够切实开展行政公益监督工作，起到保护社会公共利益和保证正常检察监督工作的双重效果。具体制度如下：
１．专项资金主要来源于法院判决的没有特定受益人的损害金、社会各界捐助的资金及其存款利息等。
２．专项资金的用途范围包括支付鉴定评估费、专家论证费用、调査取证费，受害者的损失赔偿费等。
３．专项资金需要制定具体的检察机关参与行政公益诉讼资金管理办法，设立专门的专项资金管理办公室，由人大、法院、检察机关、行政执法机关、人民监督员等组成办公人员，规范专项资金的申请和投付程序、批准和审批程序、监管程序等，以此加大对于专项资金的管理力度，保证专项资金能够在行政公益诉讼中发挥积极的作用。
新修订的《行政诉讼法》关于行政公益诉讼制度的构建规制不多，党的十八届四中全会《决定》和最高人民检察院《方案》对行政公益诉讼的程序性规定也不够明确，但它们却把行政公益诉讼引上了司法程序的发展道路，检察机关也因此被赋予了更多的行政监管职能。所以，在实践中应当积极探索完善行政公益诉讼检察监督工作机制，出台相关的司法解释进行具体规制，这样不仅完善了我国的行政诉讼制度，而且也加强了对社会公共利益的保护，更有利于推进社会主义法治社会的建设。
